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El
terremoto del sur de Perú
: Crónica de un circulo vicioso
Raúl
Lizárraga Bobbio Correo:
lizarragabobbio@hotmail.com
S.O.S
Vidas Peru
www.sosvidasperu.org
Las siguientes
apreciaciones incluyen algunos criterios que pudieran permitir un
mejor abordaje de las afectaciones negativas generadas por eventos
climáticos (heladas, sequías) u orográficos (terremotos) agudos. Se
nutren no solo de las maneras con las cuales se ha estado manejado el
terremoto del 15 de Agosto, que envolvió
a varias provincias de
Ica, parte de los bordes
marítimos de El Callao, determinadas zonas del sur de Lima y algunas
localidades de la sierra central (Yauyos,
Apurimac). Se sustentan también en las experiencias acumuladas a raíz
del Fenómeno de El Niño de 1997-1998, de
los friajes del 2002-2003 y del 2006-2007 en la Región Sur
Andina, del sismo de Moquegua del 2001 y de las sequías en Puno de
los años 50’ - 60’.
El mensaje más categórico
de las visiones recientes y de los testimonios pasados se traduce en
dos puntos. Primero: el
Perú es reconocidamente un país vulnerable a regulares o irregulares
acontecimientos telúricos o climáticos, que afectan negativamente la
vida doméstica de sus pobladores y de los aparatos sociales o
productivos que los rodean. Segundo:
en general, frente a este tipo de acontecimientos se ha carecido de
una estrategia y de una red institucional suficientemente aceitados
como para prever los riesgos y minimizar los daños; aun cuando se
cuente con un amplio panel de normas
legales y estudios técnicos al respecto (incluyendo Mapas de Riesgo y
Sistemas de Alerta Temprana). Tercero:
una vez amortiguadas las emergencias más inmediatas o notorias, se
ingresa a una conducta (pública y privada) relativamente conformista
que no atiende las causas fundamentales de los daños calificados como
“desastres”. Así, entonces, el círculo vicioso se mantiene a la
espera del próximo zarpazo.
Calificación
de “desastre”.
Deben asumirse como
“desastres” aquellas afectaciones negativas que por la gravedad
del daño o por su amplia cobertura territorial perturban agudamente
el desenvolvimiento de un grupo importante de comunidades. No todos
los daños provocados por eventos climáticos (agudos o no) tienen esa
categoría. Por lo tanto, las respuestas o movilizaciones de apoyo
para amortiguar situaciones realmente desastrosas deben guardar las
correspondientes escalas, para evitar su sub o sobre saturación. En
este tema, los medios masivos de comunicación juegan un rol clave; y
son obviamente cruciales la solidez, la rapidez y la calificación de
los daños; que debieran provenir de fuentes confiables.
El terremoto de 1970
que tuvo su foco central en Ancash fue un desastre porque aniquiló prácticamente
las infraestructuras de ciudades enteras (Yauyos, Huaraz) y mató a
unas 70,000 personas; además de inducir la creación de un organismo
especial, cuyo rango se acercaba a la de un Ministerio Sectorial:
“Comité de Rehabilitación y Reconstrucción de las Zonas Afectadas
(por el sismo) – CRYRZA”. Finalmente esta entidad abrió su visión
hacia el desarrollo y se transformó, a inicios del 72, en el
Organismo de Desarrollo de la Zona Afectada por el Sismo – ORDEZA.
Otro antecedente interesante por las lecciones que dejó fue el
Fenómeno de El Niño que todavía mantiene varias cicatrices en el
Norte y cuyo manejo tuvo un enfoque fuertemente centralista, que se
expresó en la conformación de una Comisión Intersectorial de Atención
al Fenómeno de El Niño – CEREN y que prácticamente desplazó, en
ese momento, a los Consejos Transitorios de Administración Regional
– CTAR que debieron haber tenido un rol mucho más activo y
decisorio que el que tuvo.
El terremoto del 15 de
Agosto es obviamente calificable como desastroso porque trajo al piso
elevados porcentajes de las edificaciones de las ciudades de Chincha,
Pisco, Ica, Tambo de Mora, Grocio Prado y otros centros poblados de
Ica, Lima, Apurimac y Ayacucho, que afectaron rudamente a más de
35,000 familias “damnificadas” (que implica la destrucción de sus
viviendas), según el Instituto Nacional de Defensa Civil; y
determinaron la muerte de alrededor de 600 personas. Frente a esta
desgracia, no sería justo eludir o diluir ahora las profundas
secuelas negativas del friaje que afectan a miles de cultivadores y
pastores pobres de varias zonas de Arequipa, Puno, Cusco, Ayacucho,
Apurimac, Huancavelica. Tendrían que establecerse pautas equitativas
para atender paralelamente las secuelas de este friaje con las
emergencias que concentran nuestra
atención desde el 15 de este mes.
Tipos
de afectaciones o daños
Según la
naturaleza del fenómeno climático u orográfico (frecuentemente
agudizado o causado por el hombre cuando, por ejemplo, tala laderas lo
cual determina la caída de huaycos), las afectaciones o
perturbaciones pueden referirse a cinco aspectos clave. Primero:
muertes o daños a las personas. Segundo: destrucción o
debilitamiento de infraestructuras básicas (carreteras, puertos,
puentes, centrales energéticas, sistemas de riego). Tercero:
destrucción o daños de viviendas.
Cuarto: destrucción o daños relacionados con infraestructuras y
equipos relacionados con servicios sociales básicos (agua, luz,
desague, unidades de atención a la salud y a la educación). Quinto: destrucción
o daños a la base económico – productiva (fábricas, almacenes,
establecimientos comerciales o de servicios, tierras de uso
agropecuario, plantel ganadero).
Este tipo de
clasificación importa para definir las instituciones que
efectivamente deben responder a sus correspondientes funciones,
evitando abarcar otras (funciones) para
las cuales no están (o no deberían estar) calificadas. La
multiplicidad de ofertas desconectadas entre sí, independientemente
de su encomiable sentido de solidaridad, complican
la gestión racional de las emergencias y de la rehabilitación,
especialmente cuando son muy poco significativas (en cantidades de
bienes aportados, por ejemplo). En el caso que estamos abordando,
uno de los dilemas resaltantes es el de cómo articular las
ofertas vertiginosas para la atención a la salud, que provienen
concurrentemente del Ministerio de Salud, de EsSalud, de los
Hospitales de Solidaridad (dependientes de la Municipalidad de Lima),
de los Hospitales de las Fuerzas Armadas y de los Hospitales de Campaña
proporcionados por algunas cooperaciones externas, así como de los
propios Centros Hospitalarios Regionales y Locales (pese a que en su
mayoritaria han quedado prácticamente inhabilitados). ¿Su
desplazamiento ha contado con los elementales requerimientos de
espacio, medicamentos, equipos y material de reposición?. ¿El
colapso de una buena parte de los establecimientos de salud en la región
no es por sí mismo una imprevisión grave; que además ha requerido
un laborioso y costoso traslado de heridos a Lima?.
Igual ocurre con los
voluntarios que acuden individualmente o enviados por entidades
humanitarias civiles o religiosas, que, además de complejizar el
funcionamiento de los esfuerzos para determinar quién hace que, donde
y con quienes, compiten con los propios afectados en la dotación de
habitáculos, comida y agua.
Medición
de las Afectaciones.
Uno de los más graves
problemas prácticos en el manejo de afectaciones climáticas u orográficas
agudas radica en cómo y quien debe medirlas o estimarlas con
suficiente precisión. Cuando las estimaciones[1]
no se forjan con criterios precisos y en lo posible cuantitativos, las
estrategias y los recursos para atenderlas tienden a ser inadecuadas.
El término de viviendas “afectadas”, por ejemplo no permite
determinar el tipo de atención que merecen. Lo menos que se esperaría
es una clasificación que defina al menos tres niveles. Primero:
totalmente destruidas. Segundo: parcialmente afectadas pero
recuperables con pocos recursos. Tercero: tan fuerte o ampliamente
afectadas, cuyos restos deben ser demolidos. La lógica indica que, en
términos de costos por ejemplo, que es un elemento clave para estimar
los fondos necesarios para tratar el sismo, deben operar personas
suficientemente preparadas que dispongan de módulos o rangos para
cada tipo de daño o secuela. En general las estimaciones relacionadas
con los impactos sobre la producción y los ingresos son las más difíciles.
Dentro lado,
ha sido frecuente el hecho de que las estimaciones sobre el número
de los afectados y sobre la magnitud de los daños se realicen,
paralelamente, por varias entidades, con diferentes criterios y en
diferentes momentos, lo cual genera graves desconciertos en la atención,
priorización, cronometría y focalización de las intervenciones.
Es obvio que en ambas
dimensiones del problema, se requiere de una política y de una
definición orgánica en los diferentes
niveles territoriales (nacional, regional, local) para hacer más
eficiente, funcional y pertinente el tratamiento de los fenómenos en
cuestión. Se entiende que igual que en otros temas que se verá luego,
aquí también debe ser el INDECI quien debe definir y aplicar los
criterios y metodologías directamente ligadas al costeo de los daños
y sus secuelas ulteriores; así como con el soporte formalmente
ordenado de otras instancias que estén en condiciones y tengan la
capacidad para apuntar en la misma dirección.
Enfoque
lógico y priorización de las intervenciones.
Pese a los argumentos
teóricamente aceptados de que una parte sustantiva de las causas y de
los mayores daños de los fenómenos climáticos agudos gira en torno
a la situación de carencias – pobreza de la mayoría de la población,
es notorio que este asunto es sistemáticamente evadido. Por lo
regular las estrategias parten de la Prevención (incluyendo Mapas de
Riesgo) y terminan generalmente con la reposición de las
infraestructuras. La alternativa a esta opción incompleta estriba en
asumir el ciclo: desarrollo – prevención – atención a las
emergencias inmediatas- rehabilitación – reconstrucción –
desarrollo. Otra vez, la cuestión económico – productiva deviene
en una de las más complicadas; porque implica reconocer que la
rehabilitación de las cosechas en comuneros empobrecidos (cuando el
friaje destruyó los sembríos) reclama tiempos
largos para la preparación de la parcela, dinero adicional
para la compra de semillas y para alimentarse hasta que pueda
recuperarse; lo que obviamente el comunero no dispone.
Dependiendo de la
magnitud de las afectaciones en cada uno se los aspectos tipologizados,
y siempre teniendo en cuenta el ciclo lógico anteriormente mencionado,
las intervenciones tendrían que ser adecuada y rápidamente
priorizadas. El tiempo y los recursos humanos para efectuar esta acción
debieran ser mandatarias para el aparato Estatal. Una vez ocurrido el
“desastre” obviamente que las intervenciones más inmediatas
tienen que ver con los “emergencias” relatadas en términos de
atención a los heridos, dotación de alimentos y agua, tratamiento a
los fallecidos, asignación de espacios protegidos para pernoctar,
instalación de sistemas de disposición de excretas (para evitar
epidemias), facilitar el acceso a los lugares afectados y organizar a
las víctimas.
En este tema un factor
fundamental es el de un seguimiento de los daños y, naturalmente, de
las secuelas que se mantienen hacia el mediano e incluso el largo
plazo. Ocurre en general con dos asuntos social y económicamente
graves. El primero: la recuperación de la capacidad económico –
productiva de cultivos, crianzas y procesos de transformación
industrial, y sus implicancias sobre los ingresos y el empleo de las
personas: empresarios, trabajadores, suplidores de materias primas
implicadas directa o indirectamente. El segundo: la capacidad
financiera (pública y privada) para responder a ese reto,
considerando que deberán al menos sostenerse la sobrevivencia
alimentaría y la dotación de servicios sociales básicos[2].
En la medida en que la
lógica de un sistema integral y orgánico para el abordaje de los fenómenos
climáticos u orográficos agudos (y
sus efectos o impactos que se generan después del evento mismo) no se
aplique e internalice tanto en la población afectada como en las
autoridades involucradas, el tratamiento tradicional (imprevisión,
duplicación de esfuerzos, ataque a los problemas colaterales sin
incorporar respuestas de desarrollo hacia el mediano – lago plazo)
será insuficiente. Una secuela resultante de un manejo a muy corto
plazo – inmediatista de estos fenómenos resulta en un agravamiento
de la pobreza y en procesos migratorios amplios. Se caerá nuevamente
en el círculo vicioso que,
en general, se
nutre de imprevisiones y responde inorgánicamente a hechos consumados.
Este círculo vicioso promoverá insatisfacción y podría acelerar
comportamientos social y políticamente tensionantes. Aquí un mensaje
trascendente se leería en términos de cómo aprovechar las
calamidades aprendiendo a manejarlos no solamente con eficacia y
prontitud, sino que también en términos de la oportunidad de generar
efectivamente desarrollo humano. En este escenario, el reto más
elevado consiste en la actuación consensuada y solidaria de fuerzas
colectivas que puedan realmente construir un nuevo Estado, una nueva
economía y una nueva red institucional dedicada a disolver la pobreza,
la inequidad y el inmovilismo.
Articulación
institucional.
Ha sido mencionado el
hecho de cruces institucionales en la medición y priorización de las
afectaciones provocadas por eventos climáticos u orográficos agudos.
El nervio central de este argumento radica en que en la práctica
existe cierta ambiguedad en la definición de quién conduce sistemáticamente
los procesos descritos o que las definiciones no se respetan; no
obstante la premisa formal que le asigna ese papel al INDECI. En el
caso que estamos comentando (y en otros anteriores) el INDECI se ha
mantenido en un plano secundario. La dirección global la ha asumido
el Presidente de la República, lo cual es políticamente explicable.
En un nivel quizá más operativo se ha entregado al Primer Ministro
en su calidad de coordinador del Gabinete; pero paralelamente se
designó al Ministro de Vivienda y Construcción para supuestamente
operar los procedimientos más específicos de envergadura nacional;
además de visitas esporádicas de un buen número de otros Ministros.
Hasta este punto, el
tejido del comando político puede ser aceptable. Lo que pareciera
estar fuera de la caja formal y de la capacidad para manejar los
problemas vivenciales cotidianos más inmediatos, se refiere al rol
bastante marginal que han estado teniendo los Presidentes Regionales
(al menos el de Ica) y los Alcaldes Provinciales, quienes presiden,
por mandato legal) los correspondientes Comités Regionales y Locales
de Defensa Civil. Esta circunstancia es grave por varios lados. Primero:
porque desmonta la validez de la Ley del Sistema Nacional de Defensa
Civil y del propio INDECI; que define el rol, la organización y las
formas de operación de
los Comités aludidos. Segundo:
porque devela la fragilidad de estos Comités en términos no solo
organizativos sino que también de recursos materiales y métodos de
intervención. Tercero:
porque afecta los esfuerzos de consolidación de los Gobiernos
Regionales y del proceso descentralizador, que es una aspiración
colectiva de primer orden. Cuarto:
porque corre el riesgo de tomarse decisiones inadecuadas en
consideración a posibles enfoques centralistas y que luego son difíciles
de realizar por las autoridades locales. Quinto:
porque descoloca la relación de los Gobiernos Locales con importantes
organizaciones sociales de base, como son los Comedores Populares, los
Vasos de Leche o los Programas Nutricionales – Alimentarios
Desconcentrados del MINDES y del Ministerio de Salud; los cuales tendrían
un papel preponderante en algunas acciones de emergencia precisamente.
La cooperación
internacional, bilateral o multilateral, puede tener en este tipo de
aspectos también una serie de dilemas o requerimientos previos para
comprobar su eficacia. Primero:
determinar cual sería el tipo de aporte que debería otorgar, con que
prioridad atenderlo y donde priorizarlo; lo cual es un asunto de
demanda versus oferta. Segundo:
de que manera
la Agencia Peruana
de Cooperación Internacional – APSI tiene un cupo en los esfuerzos
relativos a este tema. Tercero:
la oportunidad de hacer llegar la cooperación aprobada en los
momentos oportunos, dependiendo si se trata de las diferentes fases de
atención al evento: emergencia, rehabilitación, reconstrucción,
soporte al desarrollo. Cuarto:
quién (es) será (n) el (los) interlocutor (es) precisamente para
optimizar los aportes comprometidos. Agosto
del 2007.
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Los
Martes de Enkidu
